Vyplatí se státu šetřit na pozici asistent pedagoga?

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) připravuje systémovou změnu financování a institucionalizace pozice asistent pedagoga (AP). Základní školy budou mít nárok na financování úvazků AP na základě kombinace několika parametrů odpovídajícím počtu tříd, žáků a žáků s různými stupni podpůrných opatření ve škole. Připravovaná úprava však výrazně sníží počty asistentů ve školách, a nezajistí tak nezbytnou podporu pro všechny žáky se speciálními vzdělávacími potřebami (SVP) plnícími povinnou školní docházku. Dopady budou patrné nejen v lidskoprávní rovině, neboť budou znevýhodněny děti s vyšší potřebou podpory, ale i ekonomické, neboť úspora za asistenty pedagoga může nesrovnatelně navýšit náklady na budování chybějících kapacit speciálních škol včetně financování potřebných úvazků pedagogických i nepedagogických pracovníků v nich.  

Institucionalizace pozice asistenta pedagoga je v principu dobrým záměrem, neboť přispěje ke zvyšování jistoty a stability této pozice v českém školství. Pro zajištění rovných příležitostí v českém vzdělávacím systému, je však nutné respektovat individuální právní nárok dítěte na nezbytnou podporu, kterou garantuje vnitrostátní i mezinárodní právní úprava a zachovat nárok na podpůrné opatření asistent pedagoga v běžném i speciálním základním školství. Školy musím mít možnost získat asistenta pedagoga nad rámec parametrizovaných úvazků, pokud bude zřejmé, že jejich rozsah nedostačuje k zajištění nezbytné podpory žáků se speciálními vzdělávacími potřebami v dané škole.

Podle výpočtů realizovaných na základě dat poskytnutých konkrétními školami přijde o úvazky asistenta pedagoga většina běžných základních škol. Nový systém se přitom nejvíce dotkne malých a malotřídních škol (kterých je v ČR většina) a škol, kde se vzdělává více žáků se SVP spojenými s jejich zdravotním stavem nebo sociálním znevýhodněním. Data, která prezentuje MŠMT o rozdílech v počtu asistentů pedagoga před a po zavedení novely, vycházejí z roku 2021, počet asistentů pedagoga ve školách přitom zejména v důsledku ukrajinské krize a dopadů pandemie na duševní zdraví dětí od té doby ještě narostl. Níže uvedená infografika vychází ze Statistických ročenek školství (MŠMT) za rok 2022 (tj. nejnovějších dat, která jsou veřejně k dispozici). 

MŠMT počítá s dofinancováním chybějících úvazků AP nad rámec parametrizace prostřednictvím krajů z prostředků z tzv. krajské rezervy.  Takové financování je však nesystémové a jde na úkor nenárokové složky platů pedagogických pracovníků. Jedná se o krok zpátky do doby před účinností tzv. inkluzivní novely (2016), která všem žákům se SVP zajistila právní nárok na podporu financovanou prostřednictvím podpůrných opatření ze státního rozpočtu. Systém financování asistentů pedagoga před rokem 2016 negarantoval rovný přístup ke vzdělávání, protože podpora z krajské rezervy se kraj od kraje lišila a nepokrývala potřeby všech dětí v potřebném rozsahu. Systém také negativně dopadal na platy pedagogických pracovníků kvůli krácení prostředků na nenárokové složky platů.

Parametrizace nejvíce zasáhne ty nejzranitelnější

Oproti současnému stavu dostanou běžné základní školy nejméně prostředků pro žáky s potřebou podpůrného opatření asistent pedagoga ve 3. stupni, kterých je však ze všech žáků se SVP nejvíce. Jedná se o velmi širokou skupinu žáků s různou mírou potřeby podpory, která zahrnuje žáky s poruchami učení (např. dyslexie), autismem, poruchami chování i mentálním postižením. Zatímco žáci s dyslexií potřebují jen občasnou dopomoc, žáci s mentálním postižením mají upravený vzdělávací obsah a je třeba jejich výuku individualizovat v každé vyučovací hodině. Parametrizace ale mezi těmito žáky nijak nerozlišuje.

Kapacity speciálních škol jsou plné

Nedostatek personální podpory v běžných školách může pochopitelně vést ke zvýšenému tlaku na umísťování dětí se těžším zdravotním postižením i sociálním znevýhodněním mimo hlavní vzdělávací proud. Ve většině regionů ale není kam je umístit, protože kapacity speciálních škol jsou naplněné a bylo by nutné dobudovat nové (počet tříd v se speciálních školách by se musel zvýšit nejméně o polovinu oproti současnému stavu viz níže). To může mít významný nezamýšlený dopad na státní rozpočet i rozpočty krajů, protože bude nutné vybudovat nové školy a třídy včetně jejich provozu a personálního zabezpečení. Díky sníženému počtu žáků ve třídách těchto škol (max. 6 resp. 14 žáků na třídu) by tak finanční náklady na zřízení a provoz nových speciálních škol mohly výrazně přesáhnout zamýšlené úspory na platech asistentů pedagoga v běžných školách.  Speciální školy zřizují kraje, povinnost dobudovat potřebné kapacity speciálních škol včetně zajištění jejich financování by tak padla na ně. Kraje mají totiž povinnost zajistit podmínky pro vzdělávání žáků se SVP. Ta vyplývá z ustanovení § 181 odst. 1 školského zákona a souvisí s výkonem jejich samosprávy.  

Počty žáků ve 3. stupni podpory s intenzivní potřebou podpory ve vzdělávání ve šk. roce 2022/23 v běžných a speciálních ZŠ:

Část žáků s autismem je sice ve 4. stupni podpůrných opatření, tím pádem by měli nárok na podporu asistenta pedagoga na 0,75 úvazku, část jich však má asistenta pedagoga ve 3. stupni a jejich převedení do speciálního vzdělávání by bylo nejnákladnější, protože ve školách pro tyto žáky jsou třídy pro max. 6 žáků, kde se jim věnují tři pedagogičtí pracovníci.

Počty tříd, které by bylo nutné vybudovat v souvislosti s přechodem žáků s autismem lehkým mentálním postižením a těžkou poruchou chování do speciálních škol ukazuje následující tabulka:

Celková stávající kapacita speciálních škol je 3 688 tříd. Kapacita speciálních škol by se tedy musela zvýšit nejméně o polovinu. Personální zabezpečení na jednu třídu školy pro žáky s lehkým mentálním postižením a vývojovými poruchami chování jsou nejméně dva pedagogičtí pracovníci. V případě tříd pro žáky s autismem jsou to tři pedagogičtí pracovníci.  

V systému speciálního školství by bylo třeba nově zafinancovat 3 950 speciálních pedagogů, což je téměř polovina stávajícího počtu pedagogů ve speciálním školství (8 507). To by stát stálo přibližně dvě miliardy ročně. Další náklady by si vyžádalo zaměstnání vychovatelů, asistentů pedagoga i nepedagogických pracovníků a dobudování potřebné infrastruktury (školních budov, tříd a potřebného vybavení včetně provozních nákladů). 

Co je tedy třeba v návrhu upravit?

 K aktuálnímu návrhu institucionalizace pozice asistent pedagoga bez možnosti zachování prvku individualizace (tj. podpůrného opatření asistent pedagoga, které by bylo možné v odůvodněných případech poskytnout nad rámec parametrizace) vyjádřila kritické stanovisko Vládní zmocněnkyně pro lidská práva, Veřejný ochránce práv, Asociace pracovníků speciálně pedagogických center a také řada neziskových organizací z oblasti vzdělávání a rovných příležitostí ve společném stanovisku.

Panuje shoda, že navržený plošný systém parametrizace musí doplňovat prvek individualizace, tj. zajištění právního nároku žáka se SVP plnícího povinnou školní docházku na nezbytnou podporu, pokud bude zřejmé, že rozsah parametrizovaných úvazků na škole nepostačuje k zajištění jeho speciálních vzdělávacích potřeb. 

Právní nárok dítěte se SVP na nezbytnou podporu ve vzdělávání zakládá školský zákon i mezinárodní smlouvy, kterými je ČR vázána. V příloze přikládáme návrh znění předmětného ustanovení § 16, které zachovává možnost přiznat podpůrné opatření asistent pedagoga ve výjimečných případech, kdy nastavené koeficienty nebudou postačovat pro zajištění speciálních vzdělávacích potřeb žáka. 

Část žáků s potřebou intenzivní individuální podpory (zejm. z důvodu mentálního postižení, autismu, závažných poruch chování), kteří mají aktuálně 3. stupeň podpůrných opatření a často čerpají podporu asistenta pedagoga v rozsahu 0,75 úvazku, musí být přesunuta do 4. stupně podpory, tak aby dosáhli na koeficient 0,75 úvazku asistenta pedagoga. Nově nastavený koeficient totiž počítá pouze s půl úvazkem asistenta pedagoga na každé tři žáky se 3. stupněm PO ve škole (což odpovídá 18 hodinám přímé pedagogické činnosti celkem). Vzdělávání žáků s mentálním postižením, autismem a závažnými poruchami chování by tak v běžné škole nebylo možné zajistit, resp. by mělo negativní dopady nejen na žáky samotné, ale i na ostatní žáky ve třídě. Je zcela nereálné, aby jeden asistent pedagoga na 0,5 úvazku podporoval tři takto znevýhodněné děti napříč různými ročníky.  

 Odůvodněnost přiznání podpůrného opatření nad rámec parametrizovaných úvazků AP by posuzovalo školským zákonem pověřené revizní pracoviště NPI (právnická osoba zřízená a pověřená ministerstvem prováděním revizí podle § 16b), případně touto agendou pověřený konkrétní odbor / oddělený MŠMT. Pokud by byly dopracovány závazné postupy ke stanovování druhů a stupňů podpůrných opatření, lze tuto kompetenci ponechat školským poradenským zařízením. Ať už bude zvolena jakákoliv varianta, doporučujeme zavedení jednotného nástroje (včetně kvalitního metodického vedení) ke sjednocení posuzování speciálních vzdělávacích potřeb žáků a stanovování druhů a stupňů podpůrných opatření, který významně přispěje ke sjednocení postupu školských poradenských zařízení a eliminování mezikrajských rozdílů v praxi i větší kontrole nad přidělování a financováním konkrétních podpůrných opatření.  

 Současně je nezbytné zavést shodný prvek individualizace ve financování asistentů pedagoga i ve speciálních školách (školách zřizovaných podle § 16 odst. 9 zákona), kde poskytování asistenta pedagoga jako podpůrné opatření znemožňuje výjimka v příloze č. 1 Vyhlášky č. 27/2016 Sb., o vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků nadaných. Možnost zajistit asistenta pedagoga prostřednictvím podpůrných opatření nad rámec nastavené parametrizace musí mít všechny školy, které vzdělávají žáky se SVP, tj. i školy speciální. Omezení zavedené v roce 2020 vyhláškou je v rozporu se školským zákonem, který garantuje poskytování podpůrných opatření všem žákům se SVP bez ohledu na druh školy, ve které se vzdělávají (tj. ve škole veřejné, soukromé i speciální). 

K zajištění efektivního poskytování podpůrných opatření a zvýšení kvality vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami dále doporučujeme:

1. Zajistit, aby ředitelé škol i nadále v novém systému naplňovali Doporučení školského poradenského zařízení (ŠPZ), které je ve skutečnosti rozhodnutím o právním nároku dítěte na potřebnou podporu, i směrem k podpůrnému opatření asistent pedagoga.
2. Odborně posílit a metodicky vést revizní pracoviště NPI ČR.
3. Ve vztahu k žákům ze socioekonomicky znevýhodněného prostředí vytvořit metodické nástroje, které umožní kvalitní diferenciální diagnostiku lehkého mentálního postižení.
4. Posílit systémovou podporu mezioborové spolupráce školského a sociálního segmentu a podpořit vznik a fungování mobilních multidisciplinárních odborných týmů ve školském prostředí v obcích s rozšířenou působností.
5. Institucionalizovat a systémově financovat odborné pozice ve školství včetně pozice sociálního pedagoga / pracovníka.

Obavy znějí ze škol i od rodičů

 “Jsme spádová škola pro několik obcí v pohraničí a nyní se u nás vzdělává 44 dětí se SVP a z tohoto počtu 14 dětí s LMP. Další škola je od nás vzdálená 32 km, takže pro rodiče je téměř nemožné zapsat dítě na jinou školu. Parametrizace by pro nás znamenala pokles počtu asistentů na méně než polovinu a v tom případě nejsme schopni vytvořit dobré podpůrné prostředí pro všechny naše děti se SVP a zabezpečit kvalitu vzdělání na optimální úrovni celkově. Asistenti se stali nedílnou součástí pedagogických týmů, návrh však neřeší, že řada z nich přijde o práci a neřeší ani vypořádání jejich pracovně právních nároků vyplývajících ze skončení pracovního poměru. Nejsem si jist, zda by vyplacením odchodného z rozpočtu školy ze mzdových prostředků nedošlo k porušení rozpočtové kázně ze strany ředitele, protože finanční prostředky na mzdy jsou určeny účelově na platy pedagogických a ostatních pracovníků.“ (Tomáš Kluc, ředitel ZŠ Vejprty) 

„Nedokážu si prakticky představit, jak by jeden asistent na půl úvazku měl podporovat tři děti ve třech různých třídách. Pak by to byla spíš občasná výpomoc. Asistent pedagoga navíc nikdy nepracuje pouze s jedním dítětem, ale s celou třídou, musí být na třídu naladěný. Pokud nebude třídní kolektiv s asistentem a učitelem "ladit", celé podpůrné opatření asistenta pedagoga bude k ničemu, bude z toho pouze formalita. Pro mě coby ředitelku to znamená vyšší zátěž v podobě péče o dobré a bezpečné klima na pracovišti tak, aby asistentkám i učitelům dávalo smysl ve škole pracovat, abychom předešli frustraci a zhoršení klimatu a tím i podmínek vzdělávání pro děti. Znamenalo by to i náročnější komunikaci s rodiči a narušení vztahů celé komunity. Děti ani dospělí nejsou stroje, mají své emoce, které velmi ovlivňují, jestli jsou nebo nejsou vytvořené podmínky pro učení dětí.“ (Andrea Melechová, ředitelka ZŠ Kamenná stezka)

 „Anežka by bez asistenta pedagoga v běžné škole být nemohla, má ho přiznaného ve 3. stupni do výuky i do družiny, tj. na plný úvazek. V novém systému by ho měla sdílet na poloviční úvazek se dvěma dalšími obdobně náročnými dětmi v různých třídách a s různými potřebami. To by nefungovalo ani pro ni, ani pro pedagoga, ani pro ostatní děti ve třídě.“ (Maminka Anežky s Downovým syndromem, 5. třída) 

 “Marjanka má nyní asistentku na poloviční úvazek, 3.stupeň. Bez paní asistentky by se ve třídě s 25 dětmi orientovala ještě hůř než teď. I v této situaci musíme vysvětlovat doma po večerech látku, kterou ve škole nepochopila. Neumím si představit, jak by to fungovalo, kdyby paní asistentku sdílela s dalšími dětmi v jiných třídách.” (Maminka Marjanky s úplnou hluchotou a kochleárními implantáty, 4. třída)  

Stanovisko včetně aktualizovaného seznamu připojených organizací

Infografika